Invloed Dienstenrichtlijn op detailhandel en bestemmingsplan

Lees ons artikel over: Invloed Dienstenrichtlijn op detailhandel en bestemmingsplan

Appingedam 2 heeft flinke gevolgen gehad voor de gemeentes en het reguleren van detailhandel. Het maakte duidelijk dat de Dienstenrichtlijn gevolgen heeft voor (brancheringsregels in) bestemmingsplannen. De oude rechtspraak van de Raad van State over de beperkte werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn werd verlaten;[1] detailhandel is (zonder meer)[2] een dienst en voorschriften omwille van de ruimtelijke ordening worden niet uitgesloten van de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn. De uitspraak Decathlon maakt duidelijke dat intern werkende bindende normstelling moet voldoen aan artikelen 14 en 15 van de Dienstenrichtlijn als zij ook tot extern werkende normen leiden. Bij het vaststellen van bestemmingsplannen zullen gemeentes zich moeten vergewissen van de grenzen en rechtvaardigingsmogelijkheden die de Dienstenrichtlijn in ieder geval aangaande ‘eisen’ stelt.[3] Overschrijden zij de grens, dan kan het plan onverbindend worden verklaard.

Onderbouwing van branchering in bestemmingsplan

Hoewel in de literatuur is gesteld dat de onderbouwingsplicht voor de rechtvaardiging van een beperking weinig nieuws toevoegt ten opzichte van artikel 3.1.6, lid 1, Bro,[4] is deze onderbouwing toch waar mijns inziens het venijn van de Dienstenrichtlijn zit voor de ruimtelijke ordening. De Bro-motiveringsplicht ziet niet specifiek op geschiktheid van een planvoorschrift als onderdeel van een pakket aan maatregelen voor het bereiken van een dwingende reden van algemeen belang conform de Dienstenrichtlijn; het ziet misschien wel op motivering van dezelfde brancheringsregel, maar vereist niet dezelfde specifieke onderbouwing.

Toetsing bestemmingsplan aan Dienstenrichtlijn

In een uitspraak van de Rechtbank Noord-Nederland,[5] is betoogd dat een gemeentelijke structuurvisie en/of het vigerende bestemmingsplan in strijd was met de Dienstenrichtlijn. Verweerder stelt, in lijn met mijn argumentatie, dat toetsing van de beleidsregels aan de Dienstenrichtlijn – diens bewoording – ‘onjuist voorkomt’ nu beleid alleen het bestuursorgaan zelf bindt.[6] De rechtbank gaat hierin mee, maar stelt dat het beleid, wat als motivering heeft te gelden in een voorliggende afwijzing van een aanvraag van een afwijkingsvergunning, moet worden getoetst aan artikelen 14 en 15 Dienstenrichtlijn, omdat het beleid tot gevolg heeft ‘dat vestiging van onderhavige detailhandel op het Sontplein niet gewenst is en ook niet zal worden toegestaan’.

Beperking branchering in bestemmingsplan

Van gemeentes wordt meer verwacht, terwijl veel beperkingsmaatregelen voorheen waren gebaseerd op ervaringsregels, althans dat vermoed ik, mede gelet op de onderbouwing in de Appingedam-zaken. Overigens is in Appingedam 4 te zien hoe aan die motiveringsplicht kan worden voldaan,[7] maar ook hoe in haar motivering van de effectiviteit en noodzakelijkheid – al gaat de Afdeling er in Appingedam 4 niet in mee – de gemeenteraad kan stappen in de valkuil dat zij de marktbehoefte gebruiken als onderdeel van de noodzakelijkheids- en effectiviteitsmotivering die erop moet duiden dat de planregel (bijvoorbeeld) gesteld is ter voorkoming van leegstand. Op die manier zouden gemeentes zich strijdigheid van een brancheringsregel met artikel 14, onder 5, Dienstenrichtlijn op de hals kunnen halen.[8]

Toetsing bestemmingsplan door rechter

Voor de toetsing door de bestuursrechter dat, zeker wanneer het doel van een beperkingsmaatregel/eis meer kwalitatief en minder kwantitatief is geformuleerd, het moeilijker wordt de geschiktheid van het middel tot het doel na te gaan,[9] al lijkt uit de bewoordingen in Appingedam 3, latere rechtspraak[10] en de literatuur[11] te volgen dat de rechter de geschiktheid van de eis terughoudend toetst. Het Rijk bij AMvB rijksbestemmingsplannen kan vaststellen op grond van artikel 10.3, lid 1, Wro, welke in principe gelijk zijn aan het gemeentelijke bestemmingsplan.[12] Omdat die rijksbestemmingsplannen zien op gronden die geen deel uitmaken van het grondgebied van een gemeente of een provincie, is het misschien minder goed denkbaar dat een dienstverrichter door zo’n rijksbestemmingsplan beïnvloed wordt,[13] maar theoretisch is het mogelijk. Lees ook: Dienstenrichtlijn en detailhandel.

Dienstenrichtlijn en andere ruimtelijke plannen

De Dienstenrichtlijn heeft ook andere ruimtelijke plannen dan het bestemmingsplan beïnvloedt.

  1. De overige ruimtelijke plannen moeten, voor toepasbaarheid van de Dienstenrichtlijn, onderscheiden worden in intern werkende en extern werkende normen.
  2. De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op ruimtelijk beleid. Beleid beperkt de dienstverrichter niet direct, maar ook niet indirect, nu de planwetgever van het beleid kan afwijken. Dit is anders bij bepaalde vormen van intern werkende bindende normstelling, nu zij weliswaar niet zijn gericht tot de grondgebruiker-dienstverrichter maar wel, via een extern werkend plan, doorwerken tot diens dienstverrichting. Voor zover die doorwerking afgedwongen kan worden, bij instructieregels en proactieve aanwijzingen tot gemeenteraden, is de Dienstenrichtlijn van toepassing. Op alle ruimtelijke plannen met extern werkende bindende normstelling is de Dienstenrichtlijn van toepassing zoals dat in Appingedam 3 is bepaald voor het bestemmingsplan.
  3. Behalve op ‘klassieke’ ruimtelijke plannen, is de Dienstenrichtlijn ook van toepassing op de afwijkingsomgevingsvergunning, welke kwalificeert als ‘eis’ in de zin van de Dienstenrichtlijn, vanwege diens ruimtelijke ordeningsregulerende functie en relatie tot ruimtelijke plannen.

    Stel vrijblijvend je vraag aan Simon de Graaff over detailhandel en bestemmingsplannen.


[1] Zie de brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat aan de voorzitter van de Tweede Kamer, van 4 december 2018, Kamerstukken II 2018-2019, 31 579, nr. 26, waarin hij vanuit het perspectief van de Nederlandse overheid duidelijk schetst welke gevolgen Appingedam 2 (Appingedam 3 was er nog niet) heeft voor Nederland.

[2] Opvallend is dat met het uitblijven van een ondergeschiktheidstoets, het Hof de zwaartepunttheorie – zoals zij het bijvoorbeeld nog heeft toegepast in HvJEU 16 december 2010, ECLI:EU:C:2010:774, r.o. 49 – lijkt te nergeren. Zie M.R. Botman, ‘Dienstenrichtlijn 2.0: bestemming bereikt?’, in TO 2018/1.3.

[3] Zie voor brancheringsregels ook artikel 3.1.2, lid 2, onder b, Bro.

[4] Zie bijv. A.G.A. Nijmeijer, ‘Dienstenrichtlijn en bestemmingsplan’, in TO 2018/1.6, par. 4.4.3.

[5] Rb. Noord-Nederland 20 mei 2019, ECLI:NL:RBNNE:2019:2237, r.o. 10.6.4.

[6] Impliciet lees ik in ‘bindt’ dat de structuurvisie voldoende concrete regels stelt met betrekking tot de uitvoering van de bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan en als ‘beleidsregel’ aangemerkt wordt.

[7] Zie Appingedam 4, r.o. 7-10.3.

[8] Zie Appellants redering hierover die i.c. door de Afdeling niet gevolgd wordt: Appingedam 4, r.o. 7-7.7.

[9] Zie A.G.A. Nijmeijer in zijn annotatie bij Appingedam 2, AB 2018/181, punt 5.

[10] ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4195, r.o. 13.2: ‘dat, als de raad van de gemeente Appingedam in het kader van de lus in de zaak Visser Vastgoed alsnog een analyse met specifieke gegevens verstrekt, in de einduitspraak ter beoordeling staat of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de brancheringsregeling geschikt is om het beoogde doel te bereiken.’

[11] Zie bijv.: A.G.A. Nijmeijer, ‘Dienstenrichtlijn en bestemmingsplan’, in TO 2018/1.6, par. 4.4.4.

[12] Nu artikel 10.3, lid 2, Wro de belangrijkste bepalingen voor de inhoud en werking van een gemeentelijk bestemmingsplan van overeenkomstige toepassing verklaart.

[13] Zeker nu artikel 2, lid 2, onder c respectievelijk onder d, van de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn uitsluit: elektronische-communicatiediensten en –netwerken en bijbehorende factiliteiten en diensten respectievelijk diensten op het gebied van vervoer, met inbegrip van havendiensten die onder de werkingssfeer van titel V van het EG-verdrag vallen. Een rijksbestemmingsplan dat bepaalt dat op een bepaalde plek in de Noordzee alleen onder bepaalde discriminerende voorwaarden telecom-kabels mogen worden aangelegd, krijgt reeds daarom al niet te maken met de Dienstenrichtlijn.

Gepubliceerde Artikelen