Beroep tegen omgevingsvergunning ook voor niet-belanghebbende

In een eerdere blog werd al een baanbrekend arrest van het Europees Hof van Justitie van 14 januari 2021 besproken; het Varkens in Nood-arrest. Het Hof beantwoordt in dit arrest de vraag van de Nederlandse rechter of het Verdrag van Aarhus toelaat dat de toegang tot de Nederlandse bestuursrechter afhankelijk wordt gesteld van deelname aan een voorbereidingsprocedure. De Raad van State, de hoogste Nederlandse bestuursrechter, oordeelde daarom op 14 april 2021 al dat belanghebbenden altijd in beroep mogen gaan bij de bestuursrechter tegen ‘omgevingsrechtelijke besluiten’, ook wanneer in de voorbereidingsprocedure geen zienswijze is ingediend.

Meer mensen kunnen naar de bestuursrechter

In het Varkens in Nood-arrest heeft het Hof zich ook uitgelaten over de vraag of het Verdrag van Aarhus met zich meebrengt dat ook niet-belanghebbenden beroep moeten kunnen instellen bij de bestuursrechter. De Nederlandse bestuursrechter hanteert het vereiste dat iemand belanghebbende moet zijn, maar het Hof oordeelde dat artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus zich hiertegen verzet. De Raad van State heeft naar aanleiding hiervan op 4 mei 2021 nog een uitspraak gedaan, dit keer over de toepassing van het belanghebbenden begrip. De uitspraak zorgt voor een fundamentele verschuiving in bestuursrechtelijk Nederland: de mogelijkheid te procederen bij de bestuursrechter komt in sommige zaken niet langer exclusief toe aan belanghebbenden.

Het Hof van Justitie over ruimere rechten op inspraak en toegang tot de rechter

Kort samengevat, volgt uit artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus dat ‘leden van het publiek die voldoen aan de in het nationale recht neergelegde criteria’, toegang moeten hebben tot de (bestuurs)rechter om kwesties over het milieu aan de orde te stellen.

Het Nederlandse bestuursprocesrecht gaat ervan uit dat alleen degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken – de “belanghebbende” – in beroep kan gaan bij de bestuursrechter. Niet-belanghebbenden kunnen in veel gevallen wel een zienswijze indienen wanneer het omgevingsrechtelijke ontwerpbesluit ter inzage ligt, maar zodra deze daadwerkelijk is vastgesteld kunnen zij niet naar de bestuursrechter stappen om het aan te vechten.

Het Hof overweegt dat dit vereiste op grond van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus niet is toegestaan. Dit betekent niet dat op basis van het Verdrag niet-belanghebbenden altijd het recht toekomt een zienswijze in te dienen tegen een ontwerpbesluit. Het betekent wel dat wanneer in Nederland ruimere rechten op inspraak worden verleend aan niet-belanghebbenden (zoals het mogen indienen van een zienswijze), deze ook in latere instantie beroep moeten kunnen instellen bij de bestuursrechter.

Ook niet-belanghebbende kan zienswijze indienen en in beroep gaan

In haar uitspraak van 4 mei 2021 oordeelt de Raad van State dat artikel 8:1 Awb, waarin is bepaald dat alleen belanghebbenden toegang hebben tot de bestuursrechter, op dit punt moet worden aangepast door de Nederlandse wetgever. Om tot die tijd voor duidelijkheid te zorgen, oordeelt zij als volgt: een niet-belanghebbende die op basis van het nationaal omgevingsrecht de mogelijkheid heeft gekregen een zienswijze in te dienen tegen een ontwerpbesluit, zal wanneer hij beroep instelt niet verweten worden dat hij geen belanghebbende is. Met andere woorden, de Raad van State wijkt in navolging van het Hof volledig af van de bestaande wetssystematiek.

De Raad van State voegt hieraan toe dat niet-belanghebbenden het desbetreffende omgevingsbesluit in zijn geheel mogen aanvechten. Alle beroepsgronden mogen worden aangevoerd, dus niet enkel gronden die zien op procedurele aspecten. Een minder ruimhartige uitleg van de uitspraak van het Hof zou volgens de Raad van State niet stroken met het beoogde doel, namelijk het bevorderen van de nuttige werking van inspraakrechten.

Wel dient hierbij opgemerkt te worden dat deze nieuwe regel alleen geldt wanneer bij het nemen van omgevingsrechtelijke besluiten uit de wet volgt dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (lees: een uitgebreide inzageprocedure) van toepassing is.

Zie ook bijgaande afbeelding die de Raad van State heeft opgesteld.

Tips voor het indienen van zienswijze tegen milieubesluit

Deze grote veranderingen in de toegang tot de rechter waar het het aanvechten van milieubesluiten betreft, kan voor enige onduidelijkheid zorgen. Daarom geven wij enkele tips voor diegenen die wensen op te komen tegen milieubesluiten:

  • bent u geen belanghebbende of twijfelt u of u belanghebbende bent, dien dan een zienswijze in om toegang tot de rechter te verkrijgen;
  • bent u geen belanghebbende of twijfelt u of u belanghebbende bent, val dan in de zienswijze alle onderdelen van het besluit aan (dit is niet langer een vereiste);
  • bent u een belanghebbende, dan kunt u kiezen of u een zienswijze indient of niet;
  • bent u een belanghebbende en kiest u ervoor een zienswijze in te dienen, val hierin dan ook alle onderdelen van het besluit aan (dit is niet langer een vereiste).

Het relativiteitsvereiste als sleutelcriterium in de (nieuwe) praktijk

Hoewel bovenstaande uitspraken absoluut voor een verruiming van de toegang tot de rechter zorgen, betekent dit niet dat iedereen, ongeacht of zij een zienswijze hebben ingediend en ongeacht of zij belanghebbende zijn, met ‘zomaar elke’ beroepsgrond een omgevingsrechtelijk besluit onderuit kunnen halen.

Immers, nog altijd zal het relativiteitsvereiste gelden (artikel 8:69a Awb) en het ligt in de lijn der verwachting dat dit vereiste vooral voor niet-belanghebbenden een grote impact zal hebben. Deze houdt namelijk in dat een beroep op een rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel niet zal leiden tot vernietiging van een besluit, wanneer deze regel of dit beginsel kennelijk niet tot doel heeft de belangen te beschermen van degene die zich daar op beroept.

Onder het huidige recht volgt hieruit dat een niet-belanghebbende die materiële beroepsgronden (lees: niet-procedurele beroepsgronden) aanvoert bij de bestuursrechter, goed zal moeten opletten of die beroepsgronden wel passen bij zijn belangen; dus of het relativiteitsvereiste geen roet in het eten gooit.

Heeft u vragen over deze blog of over de stap naar de bestuursrechter? Neem dan contact op met het bestuursrechtteam van Blenheim.

Gepubliceerde Artikelen