3 uitgangspunten voor invoering vergunningplicht

Als de overheid voor een activiteit een vergunning verplicht stelt dan moet aan een aantal voorwaarden voldaan zijn. De Dienstenrichtlijn is van toepassing op de vergunningplicht. Regelmatig is een vergunningstelsel in strijd met de Dienstenrichtlijn. Ik bespreek een aantal verginning waar dit mis ging.

Er gelden 3 uitgangspunten voor invoering vergunningplicht

1 De vraag is altijd of het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt. De rechter zal dat ook onderzoeken.

Bijvoorbeeld: als er in Amsterdam op kruispunten in de gracht een gevaar voor aanvaringen van rondvaartboten is kan je de vaarroute en verkeersregels aanpassen. En dan hoef je niet het aantal vergunningen te beperken; dat kost ondernemers hun broodwinning.

2 Er moet voor het instellen van een vergunningstelsel een dwingende reden zijn van algemeen belang. Dat volgt o.m. uit de arresten van het Hof van 11 maart 2010, zaak C-384/08, Attanasio Group Srl, ECLI:EU:C:2010:133, en van 13 januari 2000, C-254/98, TK-Heimdienst, ECLI:EU:C:2000:12, waarin het Hof de doelstellingen milieubescherming, verkeersveiligheid en gezondheid heeft erkend als dwingende reden van algemeen belang.

3 Als het aantal te verlenen vergunningen is beperkt wegens een dwingende reden van algemeen belang dan mogen de vergunning niet voor onbepaalde tijd verleend worden.

Hieronder en aantal voorbeelden waar het invoering van een vergunning niet goed ging. Lees ook: vergunningplicht bedrijven

Verplichte vergunning autoverhuur

In Heerlen wilde de burgemeester een vergunningplicht invoeren voor autoverhuurbedrijven. Die zouden vaak bij criminele activiteiten berokken zijn. Door invoering van een verplichte vergunning moeten alle bedrijven door de Bibob-procedure. Die kwestie kwam voor de rechter. De rechtbank heeft gekeken of de burgemeester in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. De rechtbank heeft het Aanwijzingsbesluit onrechtmatig bevonden, voor zover de burgemeester bedrijfsmatige activiteiten heeft aangewezen waar(op) het verbod om zonder vergunning een bedrijf uit te oefenen niet van toepassing is.

Hetzelfde gebeurde in Tilburg. Op 21 februari 2017 heeft de burgemeester besloten om de autoverhuurbranche in Tilburg aan te wijzen als vergunningplichtig. Dit aanwijzingsbesluit is op 2 juni 2017 in werking getreden. Ook daar moest de bestuursrechter ingrijpen. De burgemeester heeft volgens de rechter niet voldoende onderbouwd dat de aanwending van zijn bevoegdheid voldoet aan de op grond van artikel 9 van de Dienstenrichtlijn te stellen eisen.

Rechter kan ongemotiveerde vergunningplicht buiten werking stellen

De bestuursrechter kan bij een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het onderliggende besluit voor een vergunningplicht ingrijpen. Als de rechter niet kan beoordelen of de strekking waarop het bestreden besluit is gebaseerd of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het onderliggende besluit buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen (vergelijk de uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452).

Verbod op vakantieverhuur in wijken in Amsterdam

Dit verbod op vakantieverhuur komt erop neer dat in bepaalde door verweerder aan te wijzen gebieden van Amsterdam per definitie geen onttrekkingsvergunning voor vakantieverhuur wordt verleend. Naar het oordeel van de rechtbank bood de Huisvestingswet 2014 zoals die gold tot 1 januari 2021 daarvoor geen ruimte.

Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit dat een verbod op vakantieverhuur in één of meerdere door de gemeente te bepalen wijken Amsterdam, in welke wijken sowieso geen onttrekkingsvergunning wordt verleend, niet tot de mogelijkheden behoort. Een verbod in een (of meerdere) wijk(en) van Amsterdam is, anders dan verweerder kennelijk meent, naar zijn aard immers niet als vergunningsvoorwaarde of vergunningsvoorschrift bij een onttrekkingsvergunning aan te merken. Het is een algeheel verbod op vakantieverhuur in de door verweerder aangewezen wijken. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in het gegeven dat met de inwerkingtreding van de Wet toeristische verhuur van woonruimten deze mogelijkheid, zij het alleen in uiterste gevallen, wel is geschapen. Als dit al onder de Huisvestingswet 2014, zoals die gold ten tijde van belang, mogelijk was geweest, had de Wet toeristische verhuur van woonruimten hier niet expliciet in hoeven voorzien.

Verweerder heeft met het aanwijzingsbesluit gehandeld in strijd met de Huisvestingswet 2014 en daarom moet artikel 3.3.8b, derde lid, van de Verordening onverbindend worden verklaard.

Weigeren energielaadpunten bij servicestations

Het beleid van de Staat tot weigering van privaatrechtelijke toestemming voor aanvullende voorzieningen bij energielaadpunten is strijdig met de Dienstenrichtlijn. De door de Staat genoemde belangen zijn niet zwaarwegend genoeg om de weigering van zijn privaatrechtelijke toestemming voor het realiseren van de aanvullende voorzieningen waarvoor reeds een Wbr-vergunning is verleend, te dragen. In deze uitspraak is goed te zien hoe de rechter het beleid van de staat toetst aan e Dienstenrichtlijn. De belangrijkste overwegingen van de rechter staan hieronder.

Geen dringende reden van algemeen belang

4.11     Artikel 10 lid 2 Dienstenrichtlijn bepaalt onder meer dat vergunningstelsels gebaseerd moeten zijn op criteria die gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang (sub b) die bovendien evenredig zijn met die reden van algemeen belang (sub c). ‘Dwingende redenen van algemeen belang’ zijn volgens artikel 2 lid 8 Dienstenrichtlijn: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie, waaronder de openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid. Zuiver economische doelstellingen (van een lidstaat) kunnen geen dwingende reden van algemeen belang vormen.

4.12    Art. 14 aanhef en onder 5 Richtlijn 2006/123, met het opschrift ‘Verboden eisen’, bepaalt dat lidstaten de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk mogen stellen van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning. Dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang. De Staat heeft toegelicht dat de grond voor zijn categorische weigering van de privaatrechtelijke toestemming gelegen is in het beschermen van de veilingopbrengst. De Staat heeft er belang bij dat de met VPR c.s. gemaakte afspraken worden nagekomen, omdat de Staat algemene middelen moet aanwenden ter compensatie van VPR c.s. als hij die afspraken niet nakomt. Het eigen financiële belang van de Staat om geen schadevergoeding wegens wanprestatie te hoeven betalen kwalificeert, onder verwijzing naar rechtsoverweging 4.11 van dit vonnis, echter niet als een dwingende reden van algemeen belang in de zin van de artikel 2 en 10 Dienstenrichtlijn.

Beleid voor vergunningen niet proportioneel

Daarnaast heeft de Staat niet gesteld, en is ook niet gebleken, dat de Staat heeft onderzocht in hoeverre zijn categorische weigering proportioneel is ten opzichte van het gestelde doel. Zo is niet duidelijk hoe de weigering van de toestemming voor aanvullende voorzieningen op de verzorgingsplaatsen De Horn, Kruisoord en Robbenoord zich tot het gestelde doel verhoudt. Bovendien staat op Den Horn geen motorbrandstof-verkooppunt, zodat de opbrengst van de eerste veiling geheel ten goede komt aan de Staat. En de concessies van de verzorgingsplaatsen Kruisoord en Robbenoord zijn al een eerste keer geveild, zodat het risico van ondergraving van de waarde van de veilingopbrengst op die locaties niet meer speelt. Ook is niet gesteld of gebleken dat de Staat heeft afgewogen hoe de categorische weigering zich verhoudt tot het beginsel van de vrije vestiging en het vrije verkeer van diensten binnen de Unie. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, is dit beleid in strijd met dit beginsel. Het in de Kennisgeving 2013 neergelegde beleid voldoet daarom ook niet aan het vereiste van artikel 10 lid 2 sub c Dienstenrichtlijn.

Voor vragen over vergunningen en de Dienstenrichtlijn kunt u terecht bij het team bestuursrecht

Gepubliceerde Artikelen